世界新动态：广州破局政商交往“灰色地带”

《中国新闻周刊》记者：解雪薇

发于2024.10.21总第1160期《中国新闻周刊》杂志

收到企业的邀请函，去还是不去？如果答应了，会不会违纪？不去的话，又如何解释？能请公职人员用餐吗，政策允许吗？会否触犯纪法，给企业也带来麻烦？

这些政商交往中看似简单的决定，背后往往伴随着不小的顾虑。多位政商界人士向《中国新闻周刊》表示，虽然了解双方交往的“红线”，但在一些场景下，他们依然备受政策边界不清、纪法认识模糊的困扰。

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近日，广州出台的《广州市政商交往若干场景行为指引及答疑》(下称《指引》)广受热议，《指引》通过列举政商交往的招商引资和涉企服务、接待就餐、交通用车、差旅住宿、礼品捐赠、对外交流等六大类18个高频场景的“安全区”和“红线”，辅以案例解说和执纪者视角论述，希望能够消除政商交往中的疑虑。

长期研究政商关系的聂辉华是中国人民大学经济学院教授，也是全国工商联智库委员会委员。他在接受《中国新闻周刊》采访时表示，长期以来，受限于政商交往规定过于原则化，压力与风险伴生导致部分政商关系异化，《指引》提供了具体的应用场景和行动指南，为政商交往明确行为边界和合理空间提供了新路径。

工作餐可以吃

在涉企服务中，政商互动形式多样：座谈会、恳谈会、地方庆典、年会等，不同场景中，是否能够出席，往往取决于当地规定和职能部门的理解。

“有时会因把握不准是否能参加而婉拒，或仅出席部分环节中途离场。”广州市商务局外资管理处处长黎慧坦言，企业虽表示理解，却仍无法避免让他们留下政府部门刻板、疏离的印象。

此次《指引》则明确，出席节庆、庆典、庆功宴等内部仪式性庆祝活动是禁止事项。但对于统战、外事、工商联等相关职能部门，经批准可以参加商会、行业协会、外商、侨商、港澳台企业等举办的联谊会、年会、团拜会等活动。

接待就餐是政商交往中绕不开的另一个话题。这也是《指引》中的一个典型场景。参加政企活动中，能否和企业家一同用餐？什么情况才不会被认定为“舌尖上的腐败”？

“不少公职人员反映参与企业活动遇到突发情况需临时决定是否用餐时拿捏不准。”广州市纪委监委政策法规研究室二级主任科员王煜群告诉《中国新闻周刊》，他们在调研中发现，有的公职人员会求助领导，但哪怕是相关领导也会把握不准或找不到政策依据，最终回复：“从严掌握吧。”于是，“从严总归没错”的观念下，拒绝企业邀约成了默认做法。

同样地，企业家也很纠结。沈艳斌是广州市尤特新材料有限公司副总经理。他坦言，平常与政府部门交往时，他总是会纠结。有一次，看到连续走访好几家企业的地方政府人员几乎没有停下来休息，沈艳斌想在活动结束后邀请他们吃个便饭、用个工作餐。但他很快又开始纠结，既担心此举会触犯纪律红线，给公职人员带去麻烦，也担心会给自己带来负面影响。几经挣扎后，沈艳斌还是没有开口。

如今，这些心理包袱可以放下了。《指引》明确了在特定情况下公职人员可在企业用餐的规定，例如上门联系服务企业或开展检查、调研等公务活动，因工作原因误餐或者因企业地处偏远等特殊情况不便就餐时，公职人员便可由企业协助安排就餐，但不得超过规定的餐费标准。

此外，针对商会、行业协会举办的洽谈会、展销会、推介会等，原则上公职人员不接受宴请，但若活动组织方协助安排或全体人员统一用餐时，公职人员可以一同就餐。

同时，《指引》也明确了就餐“红线”：不得在企业招待场所大吃大喝，不得要求企业为个人宴请买单，不得接受可能影响公正执行公务的宴请。

超标酒店能住

出差时，能否与其他参会者住同一家酒店？如周边无合适酒店或合标准房型，超出标准部分的费用能否报销？遇到企业不收取住宿费的情况，又该如何处理？

广州市发展改革委资源节约与环境保护处处长刘夏青在贵州黔南州参加粮食产销合作会议时，就遇到了这样的问题。当地为了促进经济发展，安排了一家位置偏远且超出差旅标准的酒店。

“入住超标的酒店，不仅违反了节约原则，也可能引发公众对公职人员廉洁性的质疑。”为了避免这种情况，刘夏青和同事选择到镇上的宾馆住宿。由于当地交通不便，会议又在次日清晨召开，她们不得不提前出发，增加了不少麻烦。

王煜群在调研中也了解到，有企业对招待公职人员的规格拿捏不清，担心统一安排的酒店标准超出政府规定，于是搞“特殊”，专门去安排住宿价格很低的酒店，“无形中增加了企业的工作量和负担”。

此次《指引》对此作出明确规定，如果参加重大外事活动、国际论坛、企业家峰会等特殊公务活动和重要商务活动，参会人员统一入住的酒店住宿费超过限额标准，应事前请示报告、严格审批把关，确因工作需要的经批准可以入住相应酒店。

同时，《指引》也要求，差旅费用不得违规由企业承担，实际发生住宿而无住宿发票的，不得报销住宿费用。

随着“出海”步伐的加快，出境洽谈是不少企业商贸交流的家常便饭。通常，搭乘企业包机出国和持因私护照赴国外处理公事，都是公职人员的“雷区”。

然而，《指引》中的案例表明，这类行为并非“一刀切”地被认定为违规。王煜群说，持个人护照执行公务的行为，从动机上看，是为了拓展企业的海外业务；从客观条件看，出国(境)任务时间紧，正常的因公出国(境)审批程序不适应紧急情况需要；从程序方法看，履行了请示报告和审批手续；从性质程度看，没有为个人谋取私利；从后果影响看，客观上有利于国有企业经营发展。

因此，可以依据“三个区分开来”的原则，进行容错纠错、减责免责，不予、免予追责问责或纪律处分。至于暴露出的因公出国(境)审批管理方面的问题，应当通过推动健全制度、优化流程、创新机制等，从源头上消除隐患。

解决“清”而不“亲”

广州之所以出台这样一份《指引》，和当前的政商关系遇到的新挑战有关。

近年来，随着中央八项规定的落实以及反腐的深入，多地画出了政商交往的“红线”“底线”，政企合谋的问题已得到较好的解决。不过，“清”而不“亲”成为部分地方政商关系出现的新问题。

在2017年全国政协十二届五次会议新闻发布会上，新闻发言人王国庆指出，“清”而不“亲”成了新挑战，领导干部怕犯错误，对企业敬而远之，出现了不敢为、不愿为、不作为的现象。

中山大学中国公共管理研究中心、政治与公共事务管理学院教授梁平汉在接受《中国新闻周刊》采访时指出，在避责心理作用下，部分官员产生了“惧商”“避商”心态，抱着“不求有功但求无过”的消极心态被动回应民营企业家的需求。

企业也有同感。上海市民营经济研究会副会长李建伟去年的一份关于政商交往的调查也显示，有47.7%的受访民营企业认为，政府部门对他们不联系、不关心，是因为有避嫌心理。

这些现象的背后，有一部分原因正是政商交往中的“灰色地带”带来的困扰。厦门大学管理学院教授罗进辉告诉《中国新闻周刊》，地方政府官员宁愿“清”而不“亲”，是因为当前政商交往的考核激励机制和容错免责机制不完善，“亲”“清”政商关系的建立和发展还没有具体化、指标化，让服务意识和执政能力欠佳的领导干部选择性履行职能。

事实上，自2016年3月4日全国政协十二届四次会议民建、工商联界别联组会上，习近平总书记提出了构建亲清新型政商关系，以“亲”“清”二字廓清政与商的边界一个月后，广东就出台了《省纪委省监察厅关于推动构建新型政商关系的若干意见(试行)》(以下简称《意见》)。

《意见》指出，包括领导干部应当定期深入企业调研，了解实际情况，帮助解决困难；不得在市场准入、招商引资、政府采购、证照颁发审验、项目审批、土地征用、市场监管、工商管理、税收征管、金融贷款以及财政补贴等环节吃拿卡要和政务服务不作为、慢作为等。但对涉企的具体场景如参加年会、在企业就餐等问题没有明确。

其后，河南、江苏、山东、浙江等地都以正负面清单等形式纷纷出台了构建亲清新型政商关系的法规或文件。不过同样的是，相关文件都是较为笼统或原则性的要求，没有对不同场景进行细节规定，对于不规范处理政商关系的相关人员应作何惩处，也没有提出具体办法。

此次《指引》的出台正是对此的补充。王煜群告诉《中国新闻周刊》，《指引》的出台，一是满足企业需求，随着政商交往场景的丰富，企业对政策的明确性提出了更高要求；二是满足政府需求，尽管公职人员对政商交往原则有所了解，但在具体操作中对边界的把握仍然不够清晰，“这些顾虑有的源自经济社会发展的新需求，有的则是因自我设限和层层加码导致的”。

不是搞“纪律松绑”

“类似广州这样普适性较强且细致的《指引》早该出台。”聂辉华认为，厘清政商交往的边界是普遍且重要的政策问题。

而在当下，《指引》的出台更有其意义。今年9月26日，中共中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势，并部署下一步经济工作。会议指出，要帮助企业渡过难关，进一步规范涉企执法、监管行为。要出台民营经济促进法，为非公有制经济发展营造良好环境。

中央财经大学副教授刘春生在接受媒体采访时提出，在当前复杂的国际形势和国内经济压力下，稳定企业生存与发展尤为重要。会议强调帮助企业渡过难关，反映了党中央对经济发展的高度重视，切中了部分现实问题和突出问题，向民营经济传递了更加善意的信号。

而正如中国行政管理学会研究员沈荣华对《中国新闻周刊》所说的，此时出台《指引》，其中场景化的分类配以清单、案例和法律依据，令政商交往清单化和法治化，直观明了；其次，“安全区”的划分令政商对“什么可以为”更有底气，帮助双方对互动的空间和边界达成共识，降低因避责带来的疏离。

关于“安全区”的划分，王煜群说，他们参考了“正负面清单”的做法，在纪法允许范围内划出了清晰界限，释放纪法情理允许范围内的弹性空间，为企业和政府的正常、有序、健康交往活动撑腰鼓劲，但绝不是搞“纪律松绑”。

目前，广州出台的《指引》引起了各方的关注。梁平汉说，如果有地方想要“抄作业”，可以根据自身情况如文化差异、部门和行业差异等进行调整。

比如场景。《指引》采取了场景化分类的方式，总结了干部在实际工作中常遇到的困惑。王煜群说，事实上，有企业希望进一步丰富场景设置，但考虑到篇幅和实际需要，最终选取了他们在调研中发现的、大家反映集中、具有代表性且比较常见的六大政商交往场景。目前，他们还在收集和研究新场景和新问题，未来将结合《指引》实施情况，结合工作实践，适时推出第二批《指引》。

王煜群还透露，他们将会围绕落实《指引》有关情况，加强监督检查，确保其有效落地。

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